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地勘单位改革陷入如此“尴尬被动”的地步,究竟问题出在哪儿?

时间: 2017-10-18 来源: 作者: 点击:

 

地勘事业单位改革已经启动三十八年了。三十八年足以让中国焕然一新,却没能从根本上撼动地勘事业单位旧的管理体制。地勘事业单位企业化改革,我们是否真的有自信?而地勘单位改革的矛盾点,究竟在哪些方面?

 

文 | 孟琪

 

作者介绍:辽宁地勘局综合处处长。职称:高级工程师、高级经济师、研究员(地质矿产经济专业正高级)。参加《我国地质勘查行业发展及地质勘查行业管理研究》、《地勘单位改革与发展研究》等多项国土资源部软科学研究课题。

节选自:《国有地勘事业单位改革的五大矛盾


在正式开始前,先来聊聊地勘事业单位改革如何起步的?

 

 

  一、发展历程,三起三落

 

新中国成立以来,我国的地质事业经历了三起三落:

 

  1. 第一个高潮期是建国初期至文革前夕,即1949年至1965年。地质队伍总数由1952年的1.78万人,发展至1965年的38.68万人。

    第一个低潮期1966-1977年,即“无产阶级文化大革命”的十年。

     

  2. 第二个高潮期是改革开放初期,即1978-1993年。那时地质部门,包括从事石油勘探的队伍在内,形成了“百局千队百万大军”的格局。1990年,地质队伍总数达到112.15万人。其中包括从事石油勘探44.41万人。

    第二个低潮期是世纪之交的前前后后,即1994-2003年。2000年,全国各种渠道的矿产勘查投入仅仅12.46亿;年钻探工作量51.59万米,只有1991年341万米的15%;全国从事矿产勘查的人员仅剩3.63万人。

     

  3. 第三个高潮期是2004-2013年,即所谓的中国矿业十年黄期。2013年,全国固体矿产勘查总投入为463亿元。

    第三个低潮期则是2014年以后的若干年。

 

 

  二、改革起步,经典回眸

 

那么,国有地勘事业单位的企业化改革究竟在何时起步?通过研究历史文献,得出这样一个结论:与中国的改革开放同时起步。是比较典型的“起了个大早、赶了个晚集”。


  • 1979年1月5日,在全国地质局长会议召开,时任部长孙大光在工作报告中明确:“通过经济合同组织生产协作”;“建立企业基金制度”

     

  • 一年后,1980年1月7日,孙大光部长在全国地质局长会议报告中要求:“凡是可以实行企业化管理的事业单位,都要尽可能的行动起来”。我们不得不佩服,老一代地勘行业的领导人,政治上是何等的敏锐!行动上是何等的迅捷!

     

  • 体制改革起步的最初五年,即1981-1985年,地矿部所属地勘单位的市场经济土萌芽。五年间吸收社会资金4.6亿元,相当于国家同期地勘费通入的7.1%。

     

  • 1986年4月8日召开的全国地矿局长会议,朱迅部长的报告中再次明确“多种经营”、“探采结合”的发展方向。

     

  • 1987年3月19日,《地质矿产部地质工作体制改革总体构想纲要》颁布,提出了:“逐步实现部分地质工作成果商品化、地质勘查单位企业化或经营管理企业化、部分地质队伍的社会化。”,这就是笼罩在国有地勘队伍头上30年的所谓的“三化”。

 

那么,我们是否持有地勘事业单位企业化改革的道路自信?

 

关键要看我们是否持有相应的理论自信、制度自信和文化自信。我始终认为,地勘事业单位企业化这个命题是误区,而不是错误。所谓的误区不同于错误,误区的方向是正确的,但路径是错误的。而错误,即便断章取义的路径是正确的,但最终的方向和结果都是悖逆客观与科学的。

 

下面,我通过分析五对矛盾,来对三十八年的历史进行简单的概括。

 

 

焦点一:

公益性地质与商业性地质的矛盾

 

1994年8月,朱镕基同志批示:“地质队伍要逐步划分为野战军和地方部队,野战军吃中央财政,精兵加现代化设备,承担国家战略任务;地方部队要搞多种经营,分流人员,逐步走向企业化。”自此,“两军划分”理论成为了至今主导地勘事业单位改革的“两个凡是”。

 

当时,鉴于朱镕基总理的权威,基本无人从正面对这种改革思路公开质疑。1996年10月,中国地质矿产经济学术年会在苏州召开。那时我的职务是从事设备管理工作的副主任科员,却斗胆撰写了一篇论文,题目是:《政事分开、事企并轨是实现经济体制根本转变的必由之路》


所谓事业并轨,就是说无需要进行两军划分,野战军应当与地方部队一道走企业化的道路。这在当时,是一篇为数极少的正面质疑权威的论文。我被第一个安排作主旨发言。该文不但被评为优秀文论文,而且作为本次学术会的重要理论成果写进了《会议纪要》。

 

这件事已经过去20年了,这一理论观点我依旧坚持,始终认为中国地调局应当划归国资委,成为副部级央企,带头实现企业化的目标。很可惜,对这一问题有客观认识的业内人士并不太多。2004年,一位资深的部长级学者说过这样一句话:“两军划分”搞了这么多年还没搞成,原因无非有两方面,要么是干工作的人不努力;要么是这种思路压根就不对。

 

对此持反对意见者的基本理由如下:

 

  • 其一,公益性和商业性地质分制运行是正确的,但分体运行是错误的,单独组建“野战军”是完全没有必要的。

     

  • 其二,国家公益性完全可以通过政府采购的方式进行。公益性、商业性项目再各行各业均有,少见单独组建公益性实体的情况。

     

  • 其三,公益性地勘事业单位中,刚性人员与弹性项目的矛盾无法克服,公益性地勘事业单位也需要改革。

     

  • 其四,基础地质与矿产地质之间相互依存和促进,人为割裂两个领域的从业人员违反地质工作客观规律。

     

  • 其五,市场经济发达国家没有独立的科研单位,从事基础研究的人挂靠高校;从事应用研究的人挂靠企业。

 

让我们在理论上进行更加深层次的分析,在市场经济发达国家,没有事业单位的概念。只有非营利性组织的概念,并与政府组织、企业组织联合构成社会经济的三大支柱。非营利性组织不但需要经营行为,而且需要适当盈利,并且还需要竞争淘汰。它的主要特征如下:

 

  • 一是对其盈利不可进行资本性分配,必须转为公益积累;

  • 二是享受所得税、财产税减免,并接受社会捐赠;

  • 三是以低于市场的价格向社会提供产品和服务。

 

一个时期以来,地勘行业对市场经济发达国家的公益性地质工作断章取义,其效果无疑是,让部分地勘单位坚守旧体制。为了掩盖和维持这种“倒退式”改革,不惜在人才、资金、矿权、项目等生产要素上对属地化地勘单位“釜底抽薪”。当前,公益性企业的概念已经被政府与社会所认可。因此,所谓的公益性地勘单位,以及地勘事业单位分类改革,只能是过渡模式,或许不久将成为历史。

 

 

焦点二:

时代背景与改革步伐的矛盾

 

地勘事业单位改革的选择与推进,与国际、国内大的市场环境密切相关。回首1993—2013的20年,中国的经济始终保持着高增长的发展态势。但在矿产资源勘查领域却呈现了与之强烈的不对称。前十年和后十年,展示的是冰火两重天的奇异景观。

 

  • 1993—2003年:中国的经济高歌猛进,各行各业基本采取的是扩张性产业政策,但在矿业和地勘领域,国家却实施了抑制性产业政策。抑制性政策却发挥了扩张性的效果。

    隐藏在背后的原因是:民营矿业迅猛崛起,他们充分发掘计划经济时期遗留下的矿产资源家底,不但奇迹般地支撑了中国经济超常规增长,更在矿业经济领域释放出了“资源过剩”的虚假信号。此外,诸多的理论家把中国加入WTO的前景描绘得天花乱坠,找矿不如买矿的预测一时间占据了主导地位。以致把国有地勘单位逼到了崩溃的边缘。

     

  • 2003—2013年:在国际矿业市场,中国人遭遇到了“买啥啥涨价”的不公平待遇。国有和民营投资者利用国有地勘单位计划经济时期遗留的地质资料“家底”迅速致富,不但极大地吸引了社会资本,而且也充分调动了地方政府投资的激情。

     

  • 2013年以后,地勘行业出现的投资拐点,从表面上看是受国际、国内宏观经济和矿业经济的影响,其深层次原因是,国有地勘单位的资料“家底”已消耗殆尽,不但民营投资者体验到了矿产资源风险勘查投空法则的残酷,地方政府也认识到了在地质勘查领域投资难以实现快速“包装政绩”的预期目标。于是地方政府投资与社会资本投资均开始从这一领域逃之夭夭。对地勘事业单位来说,十年的市场繁荣给了这只队伍以生存的喘息;但也在很大程度上掩饰了地勘行业的深层次矛盾,为今后一个时期的深化改革埋下了隐患。

 

矿业与地勘市场,起伏跌宕是不可避免的。原因是中国的矿产资源禀赋存在结构性缺欠,形象地说是“大米白面不足、花椒味素有余”。你如果自己不找矿,人家就会疯长,当你把高成本的矿产地建成,人家就突然降价把你挤垮。

 

这种拉锯还将无休止的进行下去。客观上看,矿业与地勘的生产与流通注定是严重的不衔接。因此,地质勘查是“养兵千日用兵一时”的战略性产业。市场需求疲软期,正是国家战略资源的储备期。

 

然而,就在上世纪末,中央直属的国有地勘单位突然间迎来了属地化的新纪元。此时,仍有一些地勘人忧虑国家的矿产资源安全。然而,一位副部长却曾声色俱厉的训斥地勘单位的领导,谁让你们找矿?没有人预料到3-5年后的矿产资源形势,以及国际矿业市场疯狂涨价给国家带来的巨额损失。


就在矿石井喷的前夕,地勘行政管理部门还在搞所谓的“大地质”。农业地质调查项目是应当搞,但资金应当有农业部出。我们没必要花如此巨额的资金为自己作这样的广告吧。

 

一般说来,任何一个行业的市场均能出现不同程度、不同周期的起伏跌荡。在谷底阶段,政府部门一般采取拉动内需、财政补贴、调整税费等“救市”手段帮助企事业单位渡过难关。在谷峰阶段,政府部门通常要调控企事业单位发展,预防盲目扩张而导致总供给的畸形增长。通俗地说,政府部门与产业部门构成理性与激情的互补关系。

 

然而这些年来,地勘行政似乎比地勘单位更加冲动。谷底时,地勘行政高调“你们企业化”,自己隔岸观火,别人自生自灭;谷峰时,地勘行政高调“我们是地质找矿责任人”,自己身先士卒,别人鞍前马后。

 

矿产资源勘查高风险、长周期的基本特性决定了,没有政府的支持很难实现自我的可持续发展。市场发达经济国家的勘查企业,要么依附大型矿业公司,吃企业的事业费;要么依附股市,由全体公民共同承担风险。此外,政府还要提供一定额度的投空补贴。我们行业的理论家,研究地勘单位企业化几十年,始终回避一个基本问题:地质队十年找一个矿,那九年怎么活?

 

 

焦点三

发展现状与改革目标的矛盾

 

1999年5月12日,辽宁省地勘局率先,就是说全国31个省的国有地勘队伍第一家实现属地化管理。这一年,我局地勘费人均基数只有7600余元,人均净资产2.3万元。基数为什么这么低,有一种说法,属地化前,时任国土资源部领导将地勘费挪在了直属公司和在京基地的建设。

 

据地勘经济最为发达的浙江省地勘局2005年测算,地勘事业单位人均资产只有当地事业单位人均资产的25%。市场严重萧条,历史包袱沉重的形势下,地勘队伍如何生存与发展?全国同行业一片茫然。

 

在属地化后的七、八年间,尤其是《国务院关于加强地质工作的决定》颁布前,全国的地勘局长们频繁组织各种类型的研讨会,向政府部门争取地勘单位改革的扶持政策。当时地勘队伍提出了配置矿权、注入资本等具体要求,然而政府部门只谈改革目标,回避改革条件。于是大家就在先有鸡、先有蛋的问题上打起了转转。

 

记得在一次会上,有位领导说:“地勘单位改革这么搞,地方政府一个说法,两院院士一个说法,地勘队伍一个说法,实在不知道听谁的好。这时有位领导针锋相对地说:《毛泽东选集》开篇第一句话,‘谁是我们的朋友,谁是我们的敌人?’。解决国家资源瓶颈问题你究竟想依赖谁?如果想依靠外国人,你就去听外国人的。如果想依靠个体户,你就去听个体户的。如果你想依靠国有地勘队伍,你就必须听国有地勘队伍的。”

 

当时的国土部领导十分的恼火,说地勘队伍的人总开会告他的状。对此,会议组办单位的领导更是没少挨领导的批评。这里仅仅说一下2006年我局承办的“三北”地勘局长座谈会。

 

所谓的“三北”,原本指东北、华北、西北,其实全国31个省的地勘局长都到了。7月26-27日,会议在辽宁大厦召开。受全国地勘局长委托,我局领导让我起草《第五次“三北”地区地勘(矿)局长研讨会暨全国地勘局长座谈会纪要》。我将这份材料送到每位地勘局长面前,大家一一签字。然后由甘肃局孙矿生局长负责通过个人渠道送交温家宝总理。我们不能忘记,那个时期的地勘局长们为了广大地勘职工的权益,还真是蛮拼的了。

 

 

焦点四

政府投资与市场竞争的矛盾

 

2006年1月20日,历经54稿的《国务院关于加强地质工作的决定》颁布。5天后,即2006年1月25日,财政部致函中国矿业联合会地质勘查协会,委托起草《中央地质勘查基金管理办法》。地勘协会将任务下达给我局,要求利用春节7天长假期间完成《中央地质勘查基金管理办法》(代拟稿)。2月7日,我代表我局去北京参加了由财政部官员主持的工作会,同时参会的还有地勘协会所属的另外7个副会长单位,会上,以8个单位提交的稿件为基础,形成了中央地勘基金的第一稿。

 

2006年2月25日,《地质勘查导报》发表了我的文章——《对制定中央地勘基金管理办法的思考》,是较早一篇关于地质勘查基金的文章。然而,中央地勘基金,很快就脱离了第一稿的初衷,淡化了本应具有的公益性特征,成为了政府部门的盈利工具。据中央地质勘查基金领导小组办公室发布《全国地质勘查基金情况通报(2015)》。

 

截至2014年末,中央和省两级地质勘查基金总规模已超过480亿元,累计投资各类矿产勘查项目7909个,共发现矿产地1421处,通过项目合作和权益出让直接拉动社会投资610亿元。从表面看,硕果累累。但是《决定》对地勘基金的定义为周转金,十年了,究竟周转了几圈。这种投资方式可能实现可持续发展吗?

 

十年来,中央地勘基金不但定性不清,更重要的是定位多变。2009年上半年,国土资源部在全国地勘行业掀起了一场为期一年有余的轰轰烈烈的“地质找矿改革发展大讨论”。各个层面、大大小小的研讨会就开了1000余场。我本人即在《中国矿业报》第一版即接续发表了6篇文章。 

 

与大讨论理论成果相伴的实践成果,即所谓的“泥河模式”、“嵩县模式”等等应运而生。理论依据是,将矿权、资本、技术、管理等要素充分整合;基本特征是,政府发挥重要的引导作用。

 

2010年4月26日,《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》颁发,提出了“公益先行,基金衔接,商业跟进,整装勘查,快速突破”20字方针。 然而,2011年12月8日,国务院办公厅在印发的《关于转发国土资源部等部门找矿突破战略行动纲要(2011—2020年)的通知》中,却对实施了仅仅一年半的20字方针进行了调整,“基金衔接”由第二句变成了第三句,躲到了“商业跟进”的后面。

 

这种颠来倒去的背后掩盖着政府投资与社会投资的组合关系。

 

  • 其一,为什么政府投资的切入位次发生变化。

    在市场行情走高时,地方政府的资金就跑在了社会资本前面,美其名曰是“承担风险”。当市场行情走低时,则躲在了社会资本的后面,堂而皇之说“不与企业争利”。总之,政府的投资给自己找了一个“旱涝保收”的位置坐收盈利。

     

  • 其二,政府投资对社会资本的进入构成挤压。

    政府投资不但可以无成本地获取探矿权,甚至可以通过“整装勘查”等名义在重点成矿区带规模化垄断探矿权。在一些省区,甚至出现地勘队伍代地方政府持有探矿权的奇异现象。在此期间,政府部门也在尝试与社会资本的合作。然而,政府投资与社会投资的决策程序的不同,因此成为了难以愈合“两层皮”。

     

  • 其三,地勘基金的属性模糊。

    我个人认为,只要是与商业性投资同股同利,如论如何表白自己的初衷,都是无法改变商业性投资的本来面目。那么实践效果究竟如何呢?国土资源部2015年5月4日颁布的 [国土资发〔2015〕58号]文件已作出回答:轰轰烈烈的整装勘查就此无疾而终。

 

为什么这轮新体制、新机制的构建没能成功。用一句话概括,缺乏最基本的理论支撑,只要政府插手微观经济的改革注定不会有多大的生命力。更加客观、理性的认识是,所谓新体制和新机制?至少应当是一系列的政策、法规、制度、规范,而不是干巴巴的几句口号。

 

关于上述问题,原地质矿产部副部长张文驹在中国地质矿产经济学会2004年7月丹东召开的学术探讨会论文集《地勘行业产权制度改革研讨交流文集》53页上说:政府(暂且不论是哪个部门)同国有地勘企业之间建立产权关系时,应当扮演也只应扮演国有资本出资人的角色,既不能缺位——要认真研究如何为地勘企业充实资本;也不可越位——除按照《公司法》及其他有关规定行使出资人权利外,不干涉企业的经营活动。对于矿产勘查来说,也就是代表国家的产权主管部门,只“投资办企业”,不“投资搞项目”——后面这件事是企业的事。由此可见,应当把地勘行业现行的“国家基金”制度尽快改造成为资本金制度。

 

从理论上解释,政府部门为什么不能直管项目?因为政府部门缺乏最基本的经营管理资源。地质勘查项目管理是专业性极强的产业活动。地勘项目不同于建设项目,建设项目是一张蓝图干到底,而地勘项目则是要根据项目的进展情况不断深化设计。省级地勘行政部门区区几人,怎能够同时驾驭得了数百个立项数十亿投资的项目?怎能不造成社会财富的巨大浪费?

 

那么,地勘单位的企业化究竟应当怎么搞。让我们再看两段业内有识之士的精辟论述:

 

现任国土资源部地质环境司司长关凤俊,在发表于《中国矿业报》2000年4月25日8版的文章中说:“无论从国家出资形成矿业权的历史过程,还是矿业权载体的地质资料掌握在地勘单位的实际情况,以及鼓励地勘单位向企业改制来考虑,甚至还有更多的理由,都说明国家将矿业权财产交付地勘单位经营并允许其获得经营收益是正确的。国有企业的全部财产都是国家交付企业经营的,而且国有企业拥有经营收益权。地勘单位也是国家所有的,而且现在还是属于事业单位性质,国家能将国有资产交付国有企业经营,当然也能交付地勘单位经营。”令人遗憾的是,上述理论观点虽然也出自资深的学者官员笔下,但并未能转化为现实的国家政策。

 

当然,我们也要一分为二的看待历史。地勘行业改革,虽然非油气勘查队伍改革不尽人意。但油气勘查队伍改革却是成功的。石油部门40多万地勘队伍已成功地走上了勘查开发一体化道路。

 

 

焦点五

改革试点与导向意义的矛盾

 

在这里,我们共同回顾一下国土资源部唯一一家改革试点单位华东有色地质勘查局的成败与得失。不得不承认,华东有色的改革的确是大手笔、高起点。目标是:中国的必和必拓。2013年1月31日,华东地勘局在北京举行盛大的新闻发布会,宣布通过增资扩股,使外部投资者获得华东有色控股49%股权,“休宁中静”、“华东有色基金”、“上海云峰集团”三家战略投资者共投资20.55亿元。

 

2013年4月,国土资源部某领导这样评价华东有色局:“经过短短数年的改革发展,华东有色已从一个传统意义上的地勘单位脱胎换骨为一个现代化、国际化和市场化的新型跨国矿业公司,成为一个新型的市场主体。华东有色的改革是我国地勘单位改革的一面旗帜、一个方向、一个典范。”

 

让我们了解一下华东有色改革的领袖——邵毅。邵毅是江苏政界与业界的资深人士。他曾任江苏省计划与经济委员会办公室主任、经济研究所所长;江苏省宿迁市委常委、常务副市长;江苏省交通产业集团总经理;江苏省航空产业集团总经理。在担任江苏有色金属华东地质勘查局局长、党委书记后,即将本单位申请成为国土资源部的改革试点,国有资源部的诸多领导及新闻媒体也用尽了登峰造极的语言对这一试点大加赞美。

 

客观地说,邵毅同志不但在实践上很有魄力,而且在理论上也颇有建树。《中国国土资源经济》2012年第7期刊登的邵毅的文章,《我国发展方式转变倒逼地勘单位进入改革拐点》。文章的要旨如下:

 

  1. 发展方式转变导致地勘单位“黄金机遇期”压缩减半。

  2. 摘“事业帽子”是走出地勘单位改革困局的核心。

  3. 应将国企改革的成功经验嫁接、移植到地勘单位。

  4. 重压之下的地勘单位改革应一步到位实施股份制改革。

  5. 顶层创新设计为地勘单位的股份制改革提供重要支撑。一时间,在业内产生反响。

 

我为什么敢对邵毅的理论与实践予以铿锵的抨击,很简单,他所谓的理论缺乏最基本的科学依据。我曾经多次对那些为邵毅鼓与呼的人说:“改革可以摸着石头过河,但不能摸着石头过万丈深渊。你们眼看朋友跳楼,还喊加油。”

 

有人说我:“你把辽宁局的事想明白就可以了,管人家华东有色的事干啥?”我的回答是,他如果关上门搞改革,没人对他感兴趣,但他主动扮演行业改革试点,已经对行业的发展产生了误导,所以我不能沉默。集体失声,必将导致历史的悲剧。“愤青”的角色必须得有人扮演。

 

事实上,他自告奋勇担当的改革试点已经造成不良的社会影响,那些积极为华东有色注资,后来又将华东有色告上法庭的投资者公开说,我们之所以投资,就是因为华东有色是国土部唯一的改革试点。

 

华东有色局的改革为什么会流产,最直接的原因是华东有色局局长变更。深层次的原因是外来资金要反客为主。《公司发展战略纲要》和《2013年董事局工作报告》指出:通过部省改革试点,使国有股权比例进一步下降,实现事企彻底分离。然而,这一改革思路无法得到新一届领导班子的认可。

 

华东有色局改革的失败是必然的还是偶然的?我个人认为是必然的,因为错误的理论不可能指导正确的实践。诸多的业内领导将融来钱即视为改革的成功。那么,融资的本质是什么?企业发展需要资金是无疑的了。最经济的作法是到行去贷款,日后将贷款还完便完事大吉了。但如果融资,企业发展了,就是一笔永远也还不完的“阎王债”。企业萧条了,就意味着引狼入室、大权旁落。请问,民营企业向国有企业参股为的是什么,难道仅仅是为了日后多分点红利吗。那就太天真了。人家为的是拿下最终的控股权。一个国企,最优良的资产一旦被别人控股,就意味着广大职工的根本利益彻底丧失。

 

这里我们有必要借鉴一下“通钢事件”给我留下的血的教训。2009年7月24日,欲兼并通钢的资方代表陈国君被群殴5-6个小时,于当天晚上不治身亡。事后方有人总结教训,事关职工利益的重大决策应当征求职代会的意见,但为时已晚。通钢事件已经告诉我们,国有企业融资的风险究竟有多大。华东有色的改革被及时叫停了,否则后果真的很难预料。时至今日,东北国企困难重重,但改革却迟迟不动。上个世纪九十年代的下岗政策再也不敢重复了。去年底,我局召开地勘单位主要领导座谈会。一个地质队长坦然说,本单位的经济已经难以为继了,但是不敢让任何人下岗。

 

有的人自以为改革的方向对了,就以真理的代表者为自居。时至今日,依旧还有人将华东有色的领导视为推进改革的英雄。我这里仅仅引用一句经典作为回答:“只要再多走一小步,仿佛是向同一方向的一小步,真理便会变成错误。”——列宁《共产主义运动中的“左派”幼稚病》(1920.4.27)【《列宁选集》第4卷第257页】。

 

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